Comment le Canada peut-il améliorer ses systèmes d’accès à l’information ? La Norvège, le Mexique et d’autres pays peuvent offrir des solutions

En Norvège, le gouvernement publie en ligne un inventaire des documents publics. En cliquant sur un bouton, tout le monde peut demander des documents aux institutions publiques, y compris des budgets, des contrats et des courriers électroniques, et attendre une réponse dans les jours qui suivent.

Au Mexique, il est courant que le puissant organisme de surveillance de la transparence du pays inflige des amendes aux institutions publiques qui ont enfreint les lois sur la liberté d’information.

En Grande-Bretagne, il existe une « règle des 20 ans », qui oblige les institutions à rendre accessibles au public, au bout de vingt ans, un grand nombre de documents qui n’avaient pas été divulgués auparavant. Il s’agit notamment de documents qui n’auraient pas pu être divulgués auparavant dans le cadre de la procédure de liberté d’information du pays.

Les lois sur la liberté d’information – parfois appelées lois sur l’accès à l’information – existent dans plus de 130 pays à travers le monde. Elles fournissent un cadre juridique permettant aux citoyens de demander et d’obtenir des documents publics qui ne sont pas disponibles autrement.

Ces lois sont destinées à contrôler le pouvoir et sont largement considérées comme nécessaires au maintien d’une démocratie fonctionnelle. Lorsque le gouvernement fédéral a adopté une loi sur l’accès à l’information en 1982, le Canada a été l’un des dix premiers pays au monde à le faire, ce qui en a fait un chef de file mondial. Aujourd’hui, il est devenu un retardataire au niveau international.

Depuis plus d’un an et demi, le Globe and Mail enquête sur l’effondrement du régime d’accès à l’information du pays dans le cadre d’une série intitulée Secret Canada. Ce reportage a montré que, tandis que les pays du monde entier adoptent la technologie et la transparence proactive pour améliorer leurs procédures d’accès à l’information, les juridictions canadiennes sont de plus en plus à la traîne.

Les personnes qui étudient et travaillent dans le domaine de la liberté d’information estiment que les dirigeants canadiens devraient s’inspirer de ce qui se fait à l’étranger. Dans de nombreux cas, il existe déjà des solutions éprouvées à certains des problèmes d’accès les plus courants du pays.

Suède

La Suède a été le premier pays au monde à adopter une législation sur l’accès à l’information en adoptant la loi sur la liberté de la presse en 1766. Elle continue d’être un leader mondial.

Bien que son système d’accès à l’information ne soit pas parfait – ces dernières années, le gouvernement suédois a élargi le champ des informations protégées contre la divulgation publique – le régime suédois d’accès à l’information donne la priorité à l’accès, ce qui n’est pas le cas de la procédure canadienne.

« En Suède, le droit à l’information est protégé par la constitution », explique Tove Carlén, conseillère juridique de l’Union suédoise des journalistes. « La constitution stipule également que si vous êtes employé par une agence, vous avez le droit de parler aux médias… Il est donc illégal pour le patron d’un hôpital de dire à ses employés qu’ils ne peuvent pas parler aux médias.

La liberté d’information n’est pas protégée par la Charte canadienne des droits et libertés, bien que certains défenseurs de l’accès à l’information aient déclaré qu’il y avait un argument juridique à faire valoir selon lequel le droit à la liberté d’expression garanti par la Charte couvre intrinsèquement l’accès à l’information, car un citoyen ne peut pas s’exprimer correctement s’il n’est pas informé de tous les faits.

Le système suédois est également beaucoup plus efficace que le système canadien. Au Canada, où le gouvernement fédéral et chaque territoire et province ont leur propre loi sur la liberté de l’information, la plupart des juridictions exigent que les institutions prennent des décisions sur les demandes de liberté de l’information dans les 30 jours suivant leur réception. (L’enquête du Globe a montré que seule la moitié des demandes adressées aux ministères et aux départements sont traitées dans ce délai). En Suède, les demandes d’information doivent être traitées « dès que possible », selon un guide gouvernemental de la législation.

« En Suède, nous n’avons pas de limites. Mais la pratique établie prévoit un à deux jours s’il n’y a pas de considérations compliquées nécessitant plus de temps », a déclaré Mme Carlén.

Grande-Bretagne

Les lois sur l’accès à l’information reconnaissent que certaines informations doivent être gardées secrètes pour que le gouvernement puisse fonctionner, comme les documents relatifs à la sécurité nationale et les délibérations internes du cabinet. C’est pourquoi la législation sur la liberté d’information exempte certains types de documents de toute divulgation.

Mais les lois canadiennes sur la liberté d’information soumettent tous les documents à ces normes d’exemption, qu’ils aient été créés il y a 100 ans ou la semaine dernière. Les législations d’autres pays tiennent compte du fait qu’avec le temps, les risques associés à la divulgation de certains types d’informations diminuent.

Kristina Lillico, directrice générale de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels à Bibliothèque et Archives Canada, a déclaré que la Grande-Bretagne en était un bon exemple.

Elle a décrit les lois britanniques sur l’accès à l’information comme étant « normatives et progressives », avec notamment des délais clairs pour l’ouverture au public des documents qui sont autrement exemptés en vertu de la loi sur l’accès à l’information.

En Grande-Bretagne, ce seuil de divulgation est généralement de deux décennies, en raison de ce que l’on appelle la « règle des 20 ans ». La Grande-Bretagne avait auparavant une règle de 30 ans, mais après une révision il y a environ 15 ans, le gouvernement a décidé de raccourcir le délai. (La Suède dispose d’une règle similaire. La loi sur la liberté d’information de ce pays définit des « périodes de secret » pour différents types de documents, qui varient entre deux et 70 ans, en fonction de la nature de l’information).

L’avantage des délais fixes est qu’ils éliminent toute ambiguïté. Au Canada, de nombreuses exceptions à la liberté d’information sont discrétionnaires, ce qui signifie que le service public peut décider de divulguer certains documents même si la loi stipule qu’ils ne doivent pas être divulgués.

Un regard sur les délais et les retards des demandes d’accès à l’information des ministères à travers le Canada

Le système d’accès à l’information de la Nouvelle-Écosse manque de personnel et de pouvoir, selon un organisme de surveillance

Le Globe a constaté que les coordinateurs de la liberté d’information, qui travaillent au sein des institutions publiques pour répondre aux demandes de liberté d’information, sont plus enclins à pécher par excès de prudence et à ne pas divulguer les documents, même s’ils pourraient être rendus publics. Cela s’explique à la fois par l’aversion au risque largement répandue au sein du service public et par le fait qu’il n’y a que peu, voire pas du tout, de conséquences en cas de refus d’accès à l’information au Canada.

Selon Mme Lillico, l’imprécision de la législation canadienne se traduit souvent par de nombreux allers-retours entre les différentes parties prenantes au sein des gouvernements, ce qui ralentit le processus de demande d’accès à l’information. « Les différents ministères ont des idées différentes sur ce qui est sensible », a-t-elle déclaré.

En ce qui concerne les documents historiques, cette dynamique a créé un arriéré massif. Il n’est pas rare que les personnes qui envoient des demandes d’accès à l’information aux archives du Canada attendent plus d’un an avant d’obtenir une réponse.

Mexique

Toby Mendel, directeur exécutif du Centre for Law and Democracy, une organisation de défense des droits de l’homme basée à Halifax qui travaille avec des pays du monde entier sur leurs systèmes de liberté d’information, a déclaré que l’un des domaines les plus évidents où les juridictions canadiennes pourraient s’améliorer est la technologie.

« Sur le plan technologique, le Canada est à la traîne », a-t-il déclaré.

Si les décideurs politiques cherchent à s’inspirer, M. Mendel a déclaré que le Mexique est un exemple de pays qui a « pleinement adopté les plates-formes en ligne ». Dans ce pays, les demandes d’accès à l’information – ainsi que les recours en cas de réponse insatisfaisante – peuvent être déposées sur un site web central, la Plataforma Nacional de Transparencia. Au Canada, la plupart des institutions publiques exigent que les demandeurs envoient leurs demandes par la poste.

La législation mexicaine en matière d’accès à l’information est solide. Le Centre pour le droit et la démocratie établit un classement de la solidité et de l’ouverture de la législation sur l’accès à l’information dans le monde. Le Mexique est deuxième. Le Canada est 51e. (Ces classements n’évaluent que le cadre juridique de la législation fédérale sur l’accès à l’information dans chaque pays, et non sa mise en œuvre).

Adriana Garcia Garcia, avocate et chercheuse qui a étudié le système mexicain d’accès à l’information et qui travaille actuellement comme conseillère experte au Stanford Rule of Law Impact Lab, a déclaré que l’un des meilleurs aspects du régime d’accès à l’information du Mexique est que les institutions publiques sont tenues de divulguer de vastes quantités d’informations de manière proactive.

« Les agences ont l’obligation de fournir des informations importantes aux citoyens », explique-t-elle. Cela signifie que les gens n’ont pas besoin de déposer autant de demandes d’accès à l’information qu’ils ne le feraient autrement.

L’article 70 de la loi générale mexicaine sur la transparence énumère près de 50 catégories de documents qui doivent être rendus publics, notamment la structure organisationnelle de chaque institution publique, les responsabilités de chaque fonctionnaire et leur rémunération brute et nette, les contrats, les accords, les permis et les licences, les documents relatifs aux procédures d’appel d’offres et « toute autre information utile ou jugée pertinente » sur la base des « questions fréquemment posées » par le public.

Au Canada, certaines de ces informations ne sont même pas disponibles par le biais de la procédure d’accès à l’information.

Les défenseurs canadiens de l’accès à l’information soutiennent depuis longtemps que les institutions publiques, qui se plaignent souvent d’être noyées sous un volume ingérable de demandes d’accès à l’information, pourraient alléger la charge de travail en publiant plus fréquemment des documents importants sur une base volontaire. Si l’information était déjà publique, les gens n’auraient pas besoin de la demander officiellement.

Au Mexique, l’accès à l’information est inscrit dans la constitution du pays comme un droit fondamental. Des sanctions sont également prévues pour les institutions qui ne remplissent pas leurs obligations en matière de transparence. Mme Garcia Garcia a déclaré qu’il était courant que l’Institut national pour la transparence, l’accès à l’information et la protection des données personnelles (INAI) – qui est responsable de l’application des lois mexicaines sur l’accès à l’information – impose des amendes.

L’administration du président mexicain Andrés Manuel López Obrador a tenté de faire reculer certaines des solides procédures d’accès à l’information du pays. Il a notamment rendu plus difficile le fonctionnement de l’INAI en refusant de pourvoir des postes clés vacants.

Malgré cela, le système d’accès à l’information du Mexique a continué à fonctionner et de nombreux experts de l’accès à l’information le considèrent comme un leader mondial.

Norvège

En Norvège, où le droit à l’information est également protégé par la constitution, il n’y a pas de coordinateur ou de bureau de la liberté d’information. La transparence est l’affaire de tous les fonctionnaires, et le pays héberge une base de données ouverte qui répertorie les documents publics. Tout le monde peut demander ces documents en quelques clics.

Chaque demande est adressée directement à la personne responsable du dossier recherché, explique Tron Strand, journaliste d’investigation et ardent défenseur de la liberté d’information au sein de l’association de la presse norvégienne. Les demandeurs peuvent s’attendre à recevoir une réponse dans les jours qui suivent.

Si l’attente d’une réponse se prolonge au-delà de cinq jours ouvrables, le demandeur peut introduire un recours. Cette plainte doit être traitée dans un délai de 10 jours ouvrables. Si le demandeur n’est toujours pas satisfait, il peut s’adresser au médiateur du pays.

Au Canada, la procédure d’appel prend généralement des mois, voire des années dans certains pays.

Le système norvégien n’est pas exempt de problèmes, selon M. Strand. Par exemple, le médiateur norvégien ne peut émettre que des recommandations et n’a pas le pouvoir d’ordonner à une institution de divulguer un dossier. Mais M. Strand a déclaré que les institutions suivent généralement les conseils du médiateur.

Ce n’est pas le cas au Canada. Ici, chaque province et territoire dispose d’un organe d’appel, tout comme le gouvernement fédéral. La plupart de ces organes ont le pouvoir de rendre des ordonnances. La poignée d’entre eux qui n’en ont pas sont souvent affaiblis.

Récemment, la commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de la Nouvelle-Écosse, Tricia Ralph, qui s’occupe des appels en matière d’accès à l’information dans cette province et n’a pas le pouvoir de prendre des ordonnances, a déclaré au Globe que le gouvernement ignorait ses recommandations dans 52 % des cas.